risorse pubbliche destinate alle infrastrutture

L’VIII Commissione

premesso che:

a dieci anni dall’approvazione della Legge 443/2001 (Legge Obiettivo) il settore delle opere pubbliche si trova in una gravissima crisi determinata principalmente dalla riduzione delle risorse pubbliche destinate alle infrastrutture;

nella manovra di finanza pubblica per il 2011, si registra una riduzione delle risorse per le infrastrutture superiore al 14% in termini reali rispetto all’anno precedente, riduzione che si aggiunge ai tagli, altrettanto significativi, già registrati nel 2009 (-13,4% rispetto al 2008) e nel 2010 (-9,8% rispetto al 2009); in proposito, l’Osservatorio dell’ANCE, stima che la riduzione delle risorse tra il 2009 e il 2011 per nuovi investimenti infrastrutturali potrebbe raggiungere il 30%;

la riduzione delle risorse ha interessato anche i soggetti “attuatori” delle politiche pubbliche di infrastrutturazione, come Ferrovie dello Stato e ANAS;

netta anche la contrazione degli investimenti degli enti locali, accelerata dalla consistente riduzione dei trasferimenti a Regioni (10 miliardi di euro nel biennio 2011-2012), Province e Comuni a seguito della manovra d’estate 2010 e dal forte irrigidimento del Patto di stabilità interno con la manovra di finanza pubblica per il 2011 che determinerà, secondo le stime Anci, una riduzione di circa 3,3 miliardi di euro degli investimenti (pagamenti e nuove infrastrutture) dei Comuni nel 2011 rispetto al 2010 (già nel 2010 si era registrata una riduzione della capacità di investimento per un importo di 1,3 miliardi di euro);

secondo l’ANCE, in quattro anni, dal 2008 al 2011, la riduzione complessiva degli investimenti nel settore delle costruzioni potrebbe raggiungere il 17,8%, circa 29 miliardi di euro in valore assoluto, con ricadute gravissime sull’occupazione:

i comparti più colpiti dalla crisi sono quello delle nuove abitazioni (con un calo superiore al 34% nel periodo 2008-2011) e l’edilizia non residenziale privata per la quale è attesa – alla fine del periodo – una riduzione complessiva del 15,6%;

più in generale, per i lavori pubblici la flessione è in atto dal 2005 e nell’arco di sette anni (dal 2004 al 2011), in totale, la contrazione degli investimenti potrebbe raggiungere il 31,8%: si tratta di dati allarmanti aggravati dal fenomeno dei ritardi nei tempi di pagamento, che mette a rischio la sopravvivenza stessa delle imprese e rende, di fatto, molto difficile programmare le attività e avviare nuovi investimenti;

la crisi economica e i forti vincoli finanziari e di bilancio richiedono di selezionare obiettivi e priorità e di concentrare le scarse risorse disponibili su infrastrutture strategiche, in particolare nelle aree deboli, secondo un coerente disegno complessivo di programmazione a livello centrale e decentrato;

nel 2007 il Governo di centrosinistra, con la “programmazione unitaria” dei fondi destinati alle politiche di coesione nell’ambito del Quadro strategico Nazionale(QSN), ha cercato di comporre l’incoerenza tra le diverse fonti di finanziamento – fondi strutturali e FAS – unificando “le regole e gli obiettivi della politica” nell’intento di delineare un quadro strategico di comando in grado di operare con la necessaria coerenza programmatica;

in luogo di semplificare le procedure e di riqualificare il disegno del Quadro Strategico Nazionale per centrare le politiche su infrastrutture strategiche e su pochi, ma decisivi, interventi il Governo, con la ricognizione, la concentrazione e la riprogrammazione delle risorse operata con il decreto-legge n. 112 del 2008, ha determinato un progressivo “svuotamento” della principale fonte finanziaria del Quadro Strategico Nazionale, destinandola a fonte di finanziamento delle politiche anticicliche su tutto il territorio nazionale;

il V Rapporto sullo stato di avanzamento della Legge obiettivo, a cura del Servizio Studi della Camera, rileva che nel Programma delle infrastrutture strategiche risultano comprese 348 opere per un valore complessivo di 358.092 milioni di euro; il valore delle opere/lotti deliberati dal CIPE sul totale – e quindi con progetto preliminare o progetto definitivo e quadro finanziario approvati – è di 131 miliardi, non più del 37% del costo dell’intero programma, e il valore residuo, per ben 227 miliardi, è il costo delle opere che non risultano ancora pervenute in forma progettuale alla Struttura Tecnica di Missione (STM), istruite o in attesa di esserlo presso la STM, ovvero in fase preistruttoria al CIPE;

sul costo totale di 130.914 milioni di opere deliberate dal CIPE, le risorse disponibili ammontano a 78.975 milioni (il 60%); questo significa che occorre ancora reperire 52 miliardi (pari al 40% del totale);al 30 aprile 2010 risultano ultimate o prossime ad esserlo 63 opere, per un costo complessivo di 32,8 miliardi, che equivale a meno del 10% del costo dei progetti dell’intero Programma; le opere aggiudicate o in corso di esecuzione (cantierate) rappresentano appena il 21% dell’intero Programma in termini di costo delle opere;

non si può dire che il Programma Infrastrutture Strategiche contribuisca a colmare il divario infrastrutturale tra Nord e Sud del Paese: sul valore totale delle opere comprese nel Programma (358 miliardi) ben 218 miliardi risultano concentrati nelle 12 regioni del Centro Nord (il 61%), solo 139 nel Mezzogiorno (il 39% del valore economico complessivo); il 27% delle opere – che equivale però al 73% del costo totale del programma – è localizzato nei corridoi plurimodale padano e dorsale centrale;

il paradosso è che il Fondo istituito dal decreto-legge n. 112 del 2008 per il finanziamento di infrastrutture di livello nazionale con una dotazione costituita dalle risorse FAS, già assegnate per l’attuazione del Quadro strategico nazionale 2007-2013, contribuisce con 3.758 milioni, che corrisponde solo a circa il 5% delle disponibilità per il Programma: è dunque la fonte finanziaria che concorre in misura minore alla realizzazione delle opere prioritarie, in particolare nel Sud;

per altro verso, il programma di piccole opere più volte preannunciato dal Governo come misura anticiclica per un valore di circa 800 milioni di euro (poi ridotti a 400) in relazione alla immediata cantierabilità di tali opere non è mai partito né è stato realizzato l’intervento straordinario di edilizia scolastica che ha sottratto un miliardo di euro al Fondo infrastrutture;

né la modifica della disciplina sulla finanza di progetto ha consentito un ampliamento di tale modalità di finanziamento delle opere pubbliche in considerazione della difficoltà delle imprese ad investire in un Paese con una burocrazia inefficiente e dai tempi troppo lunghi ed una giustizia civile al di sotto di tutti gli standard europei; in tal senso le annunciate semplificazioni del Governo si sono tradotte in un nulla di fatto e, al contrario, hanno aggiunto confusione a confusione aumentando lo spazio di discrezionalità delle pubbliche amministrazioni e conseguentemente riducendo il livello di trasparenza dell’azione amministrativa;

a distanza di dieci dall’approvazione della “legge obiettivo” e dalla firma del “contratto con gli italiani”da parte di Silvio Berlusconi nella trasmissione televisiva “Porta a porta”, in cui grande enfasi era stata data alle grandi opere, molti dei problemi “strutturali” del paese appaiono tutt’altro che risolti – dualismo infrastrutturale, perifericità, inquinamento e congestione, scarsità o assenza di infrastrutture per servizi essenziali, forte squilibrio modale dei trasporti – e il ritardo nella realizzazione delle opere pubbliche contribuisce ad aggravare la situazione economica nazionale e ad approfondire il gap infrastrutturale tra le aree del Paese e con il resto d’Europa;

in tale contesto di particolare gravità è apparsa l’assenza all’interno del Programma Nazionale di Riforma, presentato a Bruxelles nel novembre scorso dal governo italiano nell’ambito della procedura economica del semestre europeo, di qualsiasi indicazione di obiettivi prioritari per il rilancio delle infrastrutture a fronte della drastica riduzione delle spese per investimenti prevista nel prossimo biennio;

la nuova legge di contabilità e finanza pubblica, L. 196/2009, è stata modificata per coordinare il ciclo di programmazione economica nazionale con quello del “semestre europeo”, prevedendone l’inizio il 10 aprile di ogni anno, con la presentazione alle Camere del nuovo Documento di economia e finanza (DEF) per le conseguenti deliberazioni parlamentari;

tale documento, che incorpora lo schema di Programma di stabilità e lo schema del Programma Nazionale di riforma, nonché un’analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno precedente, diviene il perno della programmazione economico finanziaria, il cui contenuto assorbe la Decisione di finanza pubblica – attualmente presentata nel mese di settembre – e i contenuti della Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica.

rimane confermato, rispetto alla disciplina vigente, quale allegato del DEF, il Programma delle infrastrutture

strategiche previsto dalla legge obiettivo

impegna il Governo

ad adottare tutte le iniziative necessarie volte a definire, nell’ambito del Documento di economia e finanza e in occasione della prossima manovra di finanza pubblica, un quadro di risorse finanziarie certe e adeguate alla realizzazione delle opere pubbliche e a colmare il divario infrastrutturale tra Nord e Sud del Paese e a fornire, nel contempo, una ricognizione delle risorse complessivamente stanziate e destinate alle infrastrutture nonché informazioni e dati circa il loro effettivo utilizzo;

a garantire in tempi rapidi e definiti il reintegro del FAS sottratto al Quadro strategico nazionale, per un’effettiva addizionalità dei programmi cofinanziati dall’Unione Europea;

a introdurre modifiche sostanziali al Patto di stabilità al fine di renderlo coerente con le regole, anche europee, di utilizzo dei finanziamenti in conto capitale per la realizzazione di opere e, in particolare, ad escludere i comuni virtuosi dal rispetto dei vincoli del Patto di stabilità per quanto riguarda le risorse destinate ad investimenti in infrastrutture;

ad introdurre norme di semplificazione legislativa ed amministrativa per consentire che le soluzioni proposte possano effettivamente avere un impatto immediato sulle famiglie e sulle imprese.